作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、研究員 楊志勇
2020年5月23日，習(xí)近平總書(shū)記在看望參加全國(guó)政協(xié)十三屆三次會(huì)議的經(jīng)濟(jì)界委員并參加聯(lián)組會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“做好‘六穩(wěn)’工作、落實(shí)‘六保’任務(wù)至關(guān)重要。‘六保’是我們應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要保證”。“六保”是今年“六穩(wěn)”工作的著力點(diǎn)，守住“六保”底線，就能穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)；以保促穩(wěn)、穩(wěn)中求進(jìn)，就能為全面建成小康社會(huì)夯實(shí)基礎(chǔ)。
“六保”與“六穩(wěn)”相互統(tǒng)一，相輔相成
2020年4月17日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議提出，“加大‘六穩(wěn)’工作力度，保居民就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌?chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)”。這是中央首次提出“六保”。2018年7月31日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議首次提出“六穩(wěn)”，即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。針對(duì)的是“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，面臨一些新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化”。“六穩(wěn)”是在“變中求穩(wěn)”，是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)之需。后來(lái)的中央政治局會(huì)議也多次結(jié)合不同的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，如有效應(yīng)對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，有效應(yīng)對(duì)經(jīng)貿(mào)摩擦，強(qiáng)調(diào)全面做好“六穩(wěn)”工作。
“六保”與“六穩(wěn)”是密切聯(lián)系的。從“六穩(wěn)”到“六保”凸顯了底線思維，做好“六保”工作，“六穩(wěn)”才有扎實(shí)的基礎(chǔ)。穩(wěn)中求進(jìn)是經(jīng)濟(jì)工作的總基調(diào)，只有“穩(wěn)”了，才能進(jìn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)“穩(wěn)”，而基礎(chǔ)工作在“保”。“六保”是在新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成較大沖擊的背景下提出的，是解決短期突出問(wèn)題的重要措施。“六穩(wěn)”與“六保”一脈相連，如二者都將“就業(yè)”作為首要工作，“六穩(wěn)”的第一項(xiàng)是“穩(wěn)就業(yè)”，“六保”的第一項(xiàng)是“保就業(yè)”。
保居民就業(yè)：保持一定的經(jīng)濟(jì)增速與有針對(duì)性的就業(yè)政策
以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保居民就業(yè)。保居民就業(yè)位居“六保”首位，就業(yè)是民生之本，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，對(duì)促進(jìn)就業(yè)帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。從全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率來(lái)看，2020年3月份與2月份相比有積極的變化，3月份，全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.9%，比2月份下降0.3個(gè)百分點(diǎn)。但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的復(fù)雜形勢(shì)決定了我們不能看輕就業(yè)問(wèn)題的嚴(yán)重性。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)密切相關(guān)，越快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，吸納的勞動(dòng)力越多。近年來(lái)，我國(guó)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，就是希望讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)吸納更多的就業(yè)，讓新增就業(yè)崗位能夠滿足新增就業(yè)人員的需要。可以說(shuō)，保居民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)，最直接的途徑就是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
我們要看到保居民就業(yè)的有利條件。中國(guó)正處于勞動(dòng)力供應(yīng)的“劉易斯拐點(diǎn)”階段。人口老齡化問(wèn)題日益突出，勞動(dòng)力供應(yīng)在減少，勞動(dòng)無(wú)效供給時(shí)代正在逐漸成為歷史。這意味著只要是勞動(dòng)力，在市場(chǎng)上找到工作機(jī)會(huì)的可能性就很大。需要注意的是，勞動(dòng)力供應(yīng)不足是總量問(wèn)題，大趨勢(shì)也是如此，結(jié)構(gòu)性失業(yè)和周期性失業(yè)增加了保就業(yè)的壓力。中長(zhǎng)期就業(yè)形勢(shì)說(shuō)明提供就業(yè)崗位的韌性，現(xiàn)在要做的是克服短期的困難。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整正有序進(jìn)行，其中釋放出來(lái)的一部分勞動(dòng)力，由于知識(shí)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)技能不能很快地適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)的需要，未能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)是就業(yè)大戶，但隨著越來(lái)越多的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)采用機(jī)器人和自動(dòng)化設(shè)備，有向資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，這導(dǎo)致充分就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)遇到更多的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以吸納的勞動(dòng)力數(shù)量與行業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，就業(yè)需要積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。
對(duì)待就業(yè)人群，要精準(zhǔn)創(chuàng)造就業(yè)崗位，加強(qiáng)需求和供給的雙向調(diào)節(jié)；可加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，讓更多的勞動(dòng)力擁有新的勞動(dòng)技能。除此之外，階段性減輕企業(yè)社保負(fù)擔(dān)，保住更多就業(yè)崗位，也可促進(jìn)就業(yè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，就業(yè)需要搭上數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快車(chē)。對(duì)于高校畢業(yè)生而言，應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)政策的調(diào)整，例如給予畢業(yè)生就業(yè)落戶更長(zhǎng)的周期，同樣有助于畢業(yè)生就業(yè)。
?；久裆杭纫柚袌?chǎng)力量，也要發(fā)揮財(cái)政的力量
基本民生支出需要居民（家庭）有基本的可支配收入作為后盾。居民只要順利就業(yè)，就會(huì)有工資收入，這在很大程度上可以解決基本民生問(wèn)題。這是市場(chǎng)力量保基本民生。如果市場(chǎng)不能做到這一點(diǎn)，那么就需要政府的力量，尤其是財(cái)政力量。
現(xiàn)代國(guó)家都有社會(huì)保障制度，為基本民生的保障起到了托底作用。養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等多個(gè)方面的基本保障，政府都可以發(fā)揮作用。有些地方養(yǎng)老金支付壓力較大，如不妥善解決，甚至?xí)霈F(xiàn)支付危機(jī)，如果僅憑地方財(cái)政是很難處理的。在這個(gè)時(shí)候，增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是必然的選擇。疫情沖擊之下，收入支持政策就顯得尤為重要。失業(yè)救濟(jì)金的及時(shí)發(fā)放可以給陷入支出困境的失業(yè)人員解決燃眉之急。一些地方發(fā)放消費(fèi)券，不僅能促進(jìn)消費(fèi)，也有助于改善基本民生。除此之外，更有效的做法是直接給中低收入者發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助，讓他們有更大的選擇權(quán)。
保基本民生不能孤立看待，它與“六保”中的其他“五保”密切聯(lián)系。保居民就業(yè)與?；久裆年P(guān)系最為密切，為基本民生需求的滿足提供了最基本的收入保障。保市場(chǎng)主體，讓就業(yè)有了去處，進(jìn)而對(duì)基本民生保障提供支持。糧食能源安全，意味著居民可支配收入的購(gòu)買(mǎi)力有更切實(shí)的保障。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，可以為市場(chǎng)主體的運(yùn)作提供基本條件?；鶎诱＿\(yùn)轉(zhuǎn)，本身就與基本民生是交叉重疊的。因此，?；久裆仨毦C合施策，不僅要采取措施滿足基本的民生訴求，而且要為?；久裆峁└玫沫h(huán)境。
保市場(chǎng)主體：更加關(guān)注中小微企業(yè)
與大企業(yè)相比，中小微企業(yè)面臨更多挑戰(zhàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，市場(chǎng)主體是就業(yè)的主要載體。最主要的市場(chǎng)主體是企業(yè)，保市場(chǎng)主體就是保企業(yè)。有企業(yè)，才有就業(yè)，才有收入，才能?；久裆?。在正常情況下，市場(chǎng)主體要經(jīng)受市場(chǎng)風(fēng)浪的考驗(yàn)，市場(chǎng)的預(yù)算硬約束是市場(chǎng)主體活動(dòng)得到充分釋放的內(nèi)在要求，不能經(jīng)受市場(chǎng)沖擊的企業(yè)會(huì)從市場(chǎng)消失。但在特殊時(shí)期，保企業(yè)就顯得尤為重要。在疫情沖擊下，大企業(yè)應(yīng)對(duì)困難的能力相對(duì)更強(qiáng)，短期內(nèi)更難的是中小微企業(yè)。中小微企業(yè)無(wú)論在市場(chǎng)的開(kāi)拓、資金的籌集，還是在人才的集聚等諸多方面，都處于不利地位?，F(xiàn)實(shí)中已有不少直接針對(duì)中小微企業(yè)的政策，如稅收優(yōu)惠政策等，但遇到重大突發(fā)事件的沖擊，中小微企業(yè)往往難以應(yīng)對(duì)自如。中小微企業(yè)是吸納就業(yè)的主力軍，為此，可結(jié)合就業(yè)目標(biāo)，有針對(duì)性地救助中小微企業(yè)。財(cái)政給中小微企業(yè)紓困，可更多地以企業(yè)所吸納的勞動(dòng)力多少為依據(jù)。
產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，可以促進(jìn)中小微企業(yè)的發(fā)展。對(duì)于在行業(yè)內(nèi)影響力較小的中小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)還不夠，更重要的是要讓復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供的商品和服務(wù)順利銷售。復(fù)工復(fù)產(chǎn)、復(fù)商復(fù)市，需要消費(fèi)通暢對(duì)接。消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，從消費(fèi)側(cè)解決問(wèn)題，是在打通“生產(chǎn)—消費(fèi)”鏈條。進(jìn)一步降低間接稅以及相關(guān)收費(fèi)、基金，適當(dāng)開(kāi)展消費(fèi)信貸，也可以促進(jìn)消費(fèi)回升。中小微企業(yè)遇到的資金困難，政府可采取有效的紓困措施，幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，比如，財(cái)政出資擔(dān)保，或財(cái)政適當(dāng)貼息，金融機(jī)構(gòu)提供融資服務(wù)等。同時(shí)要特別注意，救助企業(yè)要救助到位，資金能否迅速、有效落實(shí)至關(guān)重要?，F(xiàn)在對(duì)中小微企業(yè)有不少財(cái)稅優(yōu)惠政策，這些政策應(yīng)該落實(shí)落細(xì)。對(duì)于企業(yè)納稅中遇到的資金緊張問(wèn)題，也可進(jìn)一步落實(shí)延緩納稅的有關(guān)規(guī)定。
此外，還要設(shè)身處地去考慮，中小微企業(yè)需要什么？如何才能做到可持續(xù)運(yùn)行？哪些是政府可以去做的？哪些是政府在短期內(nèi)需要去做的？根據(jù)市場(chǎng)主體的不同需求，給予針對(duì)性的救助。保市場(chǎng)主體，重在保中小微企業(yè)，但“保”不等于“守”。中小微企業(yè)要以發(fā)展為導(dǎo)向，只有發(fā)展，才是“保”的最有利做法。
保糧食能源安全：經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)
保糧食能源安全是經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。保糧食能源安全，最低限度是保供應(yīng)，同時(shí)還應(yīng)爭(zhēng)取以盡可能合理的價(jià)格供應(yīng)。
無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)相對(duì)脆弱的產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響很大。考慮到受疫情影響，各糧食生產(chǎn)國(guó)采取措施限制出口，中國(guó)應(yīng)將恢復(fù)糧食生產(chǎn)能力作為重要任務(wù)，繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)的作用，從糧食供給上為糧食安全打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
能源安全，是工業(yè)安全的基礎(chǔ)，工業(yè)體系的正常運(yùn)行，離不開(kāi)能源保障。國(guó)際油價(jià)低位，為能源保障提供了極為有利的條件。能源安全，應(yīng)該是有效的能源供應(yīng)，而不是高成本的能源供應(yīng)。國(guó)際能源市場(chǎng)千變?nèi)f化，這次國(guó)際油價(jià)持續(xù)下跌，一般人很難判斷哪里是高位哪里是低位，結(jié)果很可能在油價(jià)剛下降時(shí)，就把儲(chǔ)油能力消耗殆盡。表面上看，石油供應(yīng)有保障，但這是低效的保障。為此，可建立能源供應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理使用石油儲(chǔ)備。要正確看待油價(jià)，作為成本的一部分，上漲的油價(jià)在很大程度上可以通過(guò)漲價(jià)的方式將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁出去。因此，我們追求的應(yīng)該是一種平衡，而不是多多益善。
中國(guó)是煤炭大國(guó)，至少在現(xiàn)階段，煤炭在能源供應(yīng)中的重要地位短期內(nèi)無(wú)法撼動(dòng)。2019年，中國(guó)在全球燃煤電站發(fā)電總量排名第一，燃煤電站發(fā)電量占全球煤電的50.2%。煤電仍是電力供應(yīng)的主力。新能源供應(yīng)在各種政策作用下有一定的增長(zhǎng)，但仍有較大的提升空間，無(wú)論是光伏還是風(fēng)電，都存在成本較高的問(wèn)題。新能源開(kāi)發(fā)利用需要革命性的技術(shù)支撐，而這在短期內(nèi)很難做到。保能源安全，在短期內(nèi)還是要注意傳統(tǒng)能源的供應(yīng)。
保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定：讓企業(yè)能夠正常運(yùn)行
產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定主要靠鏈上企業(yè)自己來(lái)維護(hù)，市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)鏈上企業(yè)行為。在一般情況下，這主要通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)解決。但疫情之下，僅僅靠市場(chǎng)力量，可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間，而這可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上的企業(yè)無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)，甚至消失。疫情防控特殊階段，超常規(guī)的做法才是適當(dāng)?shù)?。特定企業(yè)遇到的問(wèn)題，不是等待有較長(zhǎng)時(shí)滯的新企業(yè)誕生，而是采取有效的措施挽救企業(yè)，在保市場(chǎng)主體的同時(shí)保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。
保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定是一項(xiàng)極其復(fù)雜的任務(wù)，政府要在其中發(fā)揮作用，必須建立在對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈充分了解的基礎(chǔ)上。每一個(gè)行業(yè)都有其特性，有的行業(yè)鏈條長(zhǎng)，企業(yè)間關(guān)系復(fù)雜，如果對(duì)行業(yè)不夠了解就采取措施，那么結(jié)果可能導(dǎo)致財(cái)政資金的浪費(fèi)和低效率。新冠肺炎疫情讓全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)艿接绊?，針?duì)這一特殊情形，應(yīng)有非常規(guī)的有效措施，盡可能減少產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定的問(wèn)題。
保基層運(yùn)轉(zhuǎn)：夯實(shí)國(guó)家治理的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)
基層公共服務(wù)的有效提供，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與地方治理現(xiàn)代化。保基層運(yùn)轉(zhuǎn)，需要充分的可支配財(cái)力。對(duì)于地方政府而言，發(fā)展支出主要靠政府性基金和土地收入，而土地收入主要靠房地產(chǎn)市場(chǎng)，但從目前來(lái)看不少地方政府顯然很難做到。我們還應(yīng)看到，一般公共預(yù)算收入中的相當(dāng)部分來(lái)自非稅收入，而非稅收入在很大程度上不具有可持續(xù)性。地方財(cái)政收入受經(jīng)濟(jì)下行的嚴(yán)重沖擊，有什么樣的經(jīng)濟(jì)狀況，就有什么樣的財(cái)政收入狀況?？紤]到一些地方無(wú)論是現(xiàn)在還是將來(lái)，都很難有額外的財(cái)力補(bǔ)償。如果增加中央對(duì)地方的借款，或直接提高地方政府一般債務(wù)余額，這些地方以后可能也難有充分的償還能力。為此，可建立中央對(duì)地方的財(cái)政救助機(jī)制，增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，幫助地方渡過(guò)難關(guān)。當(dāng)然，?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)，也需要基層“過(guò)緊日子”，保證必要的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，最大限度地壓縮項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。
“六保”的內(nèi)容既各有側(cè)重又相互支撐，因此，必須統(tǒng)籌對(duì)待。國(guó)家正采取積極的措施，多“箭”齊發(fā)，尤其是其中的財(cái)政政策和貨幣政策，在“六保”任務(wù)的完成中扮演著重要角色。只要加強(qiáng)政策工具之間的協(xié)調(diào)配合，“六保”的任務(wù)就能完成。從“六穩(wěn)”到“六保”，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的需要，“六保”做到，“六穩(wěn)”的目標(biāo)也就容易實(shí)現(xiàn)。
